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PESCO: una svolta verso l’Unione Europea di Difesa?

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41358629_401L’11 Dicembre il Consiglio degli Affari Esteri dell’Unione Europea ha stabilito la Permanent Structured Cooperation (PESCO, trad: Cooperazione Strutturata Permanente) con venticinque Stati firmatari. La manovra prevede che i Paesi prendano parte ad almeno uno dei diciassette progetti selezionati dal Consiglio dell’UE su base intergovernativa e, quindi, volontaria. Le iniziative coprono diverse aree di azione: la logistica, la formazione, il campo medico ma anche la prontezza operativa, la gestione delle crisi, il monitoraggio dei mari e dei porti e la cybersicurezza. PESCO si inserisce in un contesto che vede l’Europeizzazione della difesa al centro dell’agenda continentale, con leader sia europei che nazionali che ne hanno sottolineato l’urgenza. Siamo, dunque, di fronte ad una svolta storica?

Il contesto geostrategico è effettivamente più maturo rispetto ai due tentativi precedenti negli Anni ’50 e ’90. Il rinnovato impegno ad una sicurezza in chiave europea avviene in un momento in cui sfide altamente securizzate quali l’instabilità dei vicinati orientale e mediterraneo, la questione migratoria e la problematica relazione con gli Stati Uniti mettono in crisi l’unità europea. Paradossalmente, però, mettendo in luce l’inabilità dei singoli Paesi di proporre soluzioni valide, queste rendono anche essenziale una più stretta cooperazione. Ad intensificare gli sforzi di riportare la difesa al centro del dibattito europeo hanno contribuito soprattutto l’inaffidabilità americana a seguito dell’elezione di Donald J. Trump e l’avvio dei negoziati per l’uscita dall’UE del Regno Unito, Stato che ha tradizionalmente avuto un approccio controverso ad ogni iniziativa di sicurezza europea. Inoltre, PESCO ha goduto della leadership di Francia e Germania, supportate da Italia e Spagna nonché da calcoli economici che prevedono la possibilità di razionalizzare a livello europeo i budget e gli investimenti nazionali destinati alla difesa.

La necessità di ricercare unità si riflette nella struttura adottata, caratterizzata da pragmatismo e inclusività. Come sottolinea Anna Sauerbrey di Der Tagesspiegel si tratta di una formazione due volte modulare (dually modular): non tutti gli Stati membri dell’Unione Europea devono sottoscrivere PESCO e non tutti gli Stati che hanno deciso di far parte di PESCO devono partecipare a tutti i progetti. I Paesi possono decidere di unirsi alle iniziative che rientrano tra le proprie priorità nazionali, cosicché gli obiettivi politici di ogni progetto vengono negoziati in un gruppo ristretto.

PESCO è riuscito nell’intento di raggruppare la maggioranza delle Nazioni dell’UE a inclusi gli Stati dell’Est, una questione particolarmente pressante per la Germania che sta cercando proporsi come leader continentale in campo di affari esteri in un quadro che vede una crescente distanza tra Europa Orientale e Occidentale. Infatti solo Malta, Danimarca e Regno Unito si sono tenuti fuori. Tuttavia, i primi diciassette progetti vedono una forte influenza dei Paesi occidentali mentre i Paesi orientali sono rimasti in disparte: solo l’artiglieria e la cybersicurezza sono guidate rispettivamente da Repubblica Ceca e Lituania.

Le reazioni non si sono fatte attendere: il lancio di PESCO è stato letto da molti come un progresso senza precedenti verso l’European Defence Union (EDU, trad: Unione Europea di Difesa) in un momento storico che sembra particolarmente propizio. Esso è stato preceduto dal lancio di un Fondo europeo per la Difesa lo scorso Giugno e dal discorso sullo stato dell’Unione del Presidente della Commissione Europea Jean-Claude Juncker a Settembre, con il quale lanciava un appello per la creazione dell’Unione Europea di Difesa entro il 2025. Queste manovre sono anche in linea con l’European Union Global Strategy (EUGS, trad: Strategia Globale dell’Unione Europea) stilata nel 2016 e annunciata come uno degli impegni più importanti di Federica Mogherini nel ruolo di Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Questa, infatti, aveva enfatizzato il raggiungimento di una «autonomia strategica europea».

La Strategia Globale è stata oggetto di forti critiche a causa della sua vacuità dovuta all’incapacità di definire le priorità politiche dell’Unione soprattutto riguardo le relazioni euro-atlantiche. PESCO sembra manifestare i suoi stessi limiti: la portata dell’ambizione e degli obiettivi europei rimane, infatti, da chiarire. A inizio Dicembre, il Direttore dell’European Defence Agency (EDA, trad: Agenzia di Difesa EuropeaJorge Domecq si era affrettato a sottolineare che rafforzare gli strumenti europei per la difesa non deve portare ad un isolamento dell’Unione Europea da partner come gli USA e che la cooperazione europea può imparare dal know-how americano.

Se è evidente che l’UE non è nella posizione di diventare indipendente dagli Stati Uniti, molte questioni rimangono aperte sulla direzione che le relazioni UE-NATO prenderanno con PESCO. Per esempio, negli ultimi anni si è assistito ad una progressiva divisione del lavoro nel vicinato europeo: la gestione della situazione ad Est e dei rapporti con la Russia sono stati articolati all’interno del contesto NATO, mentre la crisi migratoria e l’instabilità del Nordafrica sono stati discussi maggiormente a livello europeo. Sorge spontanea la domanda se con PESCO l’Unione Europea deciderà di essere più presente anche ad Est o se i ruoli diventeranno ancora più distinti. Il fatto che i paesi occidentali si siano accaparrati la leadership della maggior parte dei progetti PESCO sembra rendere il secondo scenario quello più probabile. Questa impressione viene rafforzata dal fatto che due dei diciassette progetti si concentrano sul Mediterraneo, mentre la difesa del territorio – priorità per i Paesi orientali preoccupati della crescente assertività russa – non viene affrontata.

Un report del Wilfried Martens Centre per gli Studi Europei ha evidenziato altri passi che rimangono problematici nel rendere operativa l’Unione di Difesa Europea. Nell’ambito delle relazioni con la NATO, la questione prioritaria è la leadership. L’Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord è stata creata con lo scopo di portare gradualmente all’autonomia della difesa europea ma col tempo ne è diventato il principale ostacolo rendendo il Continente europeo sempre più dipendente dalla guida americana. È dubbio che alle due sponde dell’Atlantico vi sia la volontà di lasciare il comando statunitense a favore di uno europeo. Un’altra questione è la governance di PESCO: le regole specifiche per gestire il progetto verranno definite nel corso del 2018, ma l’Unione di Difesa Europea richiederebbe la creazione di un Consiglio di Sicurezza Europea in seno al Consiglio dell’Unione Europea che è ancora prematuro. Infine, uno step essenziale per la realizzazione di un’Unione di Difesa sarebbe la europeanizzazione e lo scrutinio europeo dei budget di difesa nazionali. Tuttavia, il meccanismo di Coordinated Annual Review on Defence (CARD, trad: Revisione Coordinata Annuale sulla Difesa) rimane volontario e il Fondo Europeo per la Sicurezza, sebbene stabilito all’interno della Commissione, copre una proporzione irrisoria della somma delle spese annuali nazionali nella difesa. PESCO potrà facilitare il trasferimento delle competenze, la razionalizzazione delle risorse e la convergenza delle culture strategiche.

Rimane, però, uno strumento intergovernativo e i risultati effettivi dipenderanno dall’impegno dei singoli Stati. L’Unione di Difesa Europea, per diventare una realtà, ha bisogno di chiare ambizioni e una dettagliata strategia che, ad oggi, mancano.

 

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About Giada Negri

REDATTRICE | Classe 1994, lombarda. Laureata in politica economica eurasiatica ed energia al King's College London, è un'irrimediabile ottimista. Appassionata di geopolitica, ama conoscere nuove culture attraverso le storie della gente. Attualmente lavora a Bruxelles come Campaign Officer per lo European Civic Forum.

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